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前言：近期，国家发展改革委正加快基础设施和公用事业特许经营立法。交通运输行业是国内最早推行特许经营项目招标、出台相关部门规章以及特许经营项目招标标准文本的行业之一。下文将通过公路行业经营性公路建设项目投资人招标实践，对特许经营项目招标投标情况进行分析与研究，并对其招标工作提出几点建议。
特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项产品或者提供某项服务的制度。
其核心内涵包括：一是引入竞争机制，通过市场准入有条件地选择投资者或者经营者；二是政府通过法定的形式和程序，授予企业在一定的时间和范围内对某项产品或服务进行经营的权利；三是政府与获得特许权的企业双方通过合同协议的形式界定各自的权利、义务和责任。
2004年6月，《国务院关于投资体制改革的决定》中规定，对于涉及国家垄断资源开发利用、需要统一规划布局的项目，政府在确定建设规划后，可向社会公开招标选定项目业主。特许经营招标投标在我国的发展历史不长，目前正处在快速发展时期。为规范特许经营项目招标投标活动的发展，相关部门和地方政府相继发布了一些规章和规范性文件，但是在全国范围内现行的相关部门规章只有2004年住房城乡建设部制定的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）以及2007年交通运输部制定的《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》（交通部令2007年第8号）。
深化投资体制改革，拓宽项目融资渠道，吸引社会资金进入法律法规未禁止的基础设施领域，符合国家的政策。公路建设领域在这方面开展了积极的尝试和探索，积累了不少经验，可以说是走在了前列。《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》的出台不仅有利于规范公路领域的投资人招标活动，而且也对其他领域基础设施选择社会投资人的工作起到积极的示范作用。下文将通过公路行业经营性公路建设项目投资人招标实践，对特许经营项目招标投标情况进行分析与研究，并对其招标工作提出几点建议。
一、特许经营项目招标投标情况分析与研究
第一阶段：研究和探索阶段
1998年1月1日起施行的《公路法》中首先提出筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。开发、经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。投资建设公路的国内外经济组织应当依法成立开发、经营公路的企业。
改革开放以来，我国国民经济持续快速发展，公路运输需求增长强劲，全国性的公路基础设施建设得到了飞速发展，与此同时，公路建设资金的结构也在发生着改变。除了以国内银行贷款和地方自筹资金为主，以及利用国际金融组织和外国政府贷款为辅的资金结构方式外，公路建设筹资渠道开始呈现多元化。广东、浙江、湖北等地先后采用民营资本融资建设了一些有影响力的公路项目，开创了民营资本投资建设公路的先锋。最具代表性的是2003年开工建设的宁波杭州湾跨海大桥，大桥全长36公里，总投资为118亿元，其中民营企业的投资在大桥总投资额的比例超过50%，达到50.25%。民营资本如此大规模地参与国家特大型基础设施建设项目，并且占主导地位，开启了中国民营资本进入国家特大型基础设施建设工程的先河。
在这一时期，国家对社会资本投资公路建设项目尚未出台一套完善的相关政策，采用特许经营融资的公路项目的投资方选择不需要采用招标方式，选择方式比较灵活，主要依靠政府与投资人的谈判取得项目，因此就要求投资人在项目前期的研究分析中，充分研究项目的技术、经济可行性，并通过比较论证、风险分析，结合项目的特点，找到项目最优的融资方式。但采用招商洽谈方式的，存在选择投资人的渠道比较窄，透明度低，难以实现公平、公正性的问题。
第二阶段：试行招标阶段
自2001年开始，公路特许经营项目投资人的选择逐步开始迈向试行招标时代。
2001年，广东省交通厅组织编写了《广东省经营性公路项目公司招标文件范本》，该范本被广泛应用于广东省采用特许经营权招标模式的工程项目中，试点项目包括广东省粤赣高速公路项目、广东省潮揭高速公路项目等。
2004年国务院发布了《收费公路管理条例》。其中规定，经营性公路建设项目应当向社会公布，采用招标投标方式选择投资者。经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。这期间的试点项目包括四川省绵阳至遂宁高速公路项目、四川省内江至遂宁高速公路项目等。
在这一时期，国家和各地方政府逐渐开始对社会资本投资公路建设项目出台一些政策法规，采用特许经营融资的公路项目的投资方选择开始尝试采用招标方式，并逐渐开始研究在不同的投融资方式下投资人招标的程序、对投资人的资格要求、评标办法的确定、政府（企业）和投资人双方风险的分担、各自权利和义务的设定以及应注意的问题等内容。但在这一时期，由于尚未建立规范的经营性公路建设项目投资人招标制度，各地在实践中的做法各异，在招标项目的范围、招标投标主体、评标方式、招标程序等方面，存在招标工作不规范、附加不合理中标条件等问题，使得招标结果具有较大的随意性，难以保证招标结果的公平公正。
第三阶段：强制招标阶段
2007年，交通运输部发布了《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》，明确了各级交通管理部门对经营性公路建设投资人招标的监督管理职责，并具体规定了投资人招标的条件、基本程序、投标人的条件、评标标准和方法等内容。《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》规范了经营性公路建设项目投资人招标工作，有序地引导民间资金和外资进入公路建设领域，形成公平、公正、合理竞争的选择机制；有利于吸引有实力的投资人进入公路建设领域，加快公路的发展，提高公路建设和管理水平；有利于廉政建设，防止公路基础设施招商引资活动中的腐败行为。
2011年，交通运输部为加强经营性公路建设项目投资人招标管理，规范资格预审文件和招标文件编制工作，制定了《经营性公路建设项目投资人招标资格预审文件示范文本》和《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》，示范文本自2011年5月1日起施行，推荐使用。
在这一时期，政府投资已无法完全满足各省市高速公路建设发展形势需要，建设资金短缺已在某种程度上制约了高速公路的发展，民营、社会资本和外资在交通运输基础设施建设领域发挥了愈来愈重要的作用。与此同时，中国的经营性公路建设项目投资人招标也进入了强制招标阶段，国内很多省市的经营性公路建设项目都按照规定进行了投资人招标。
2012年，随着《招标投标法实施条例》的出台，规定了“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供可以不进行招标”，特许经营项目的招标也迎来了新的招标模式。为提高公路项目吸引力，部分经营性公路项目采用基础设施特许权+投资、建设、运营一体化建设模式招标。如果投标人不仅具有投融资能力，又同时具备相关公路工程施工总承包资质、勘察设计资质，可以自行承担完成其资质等级范围内的工程施工及勘察、设计任务。投标人中标后，按《公司法》及其它相关法律和政策规定组建项目公司，由项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施（含勘察设计、工程施工）、运营管理、债务偿还、资产管理和项目移交等全过程负责，自主经营，自负盈亏，并在特许权协议规定的特许经营期满后，按照特许权协议的约定将公路、公路附属设施及相关资料依法无偿移交。
采用BOT+EPC模式，可以缩短工程前期进度安排，免去施工招标环节；投资人的投资收益在工程实施阶段得到提前部分回收，使得项目的吸引力提升；更有利于吸引大型集团企业参与项目工程建设，便于后期工程管理，为项目顺利实施提供保证。
二、公路特许经营项目投资人对招标提出的几点建议
随着我国公路建设市场的发展，采用特许经营方式建设公路项目正逐渐成为主流的公路建设模式之一。根据交通运输行业十余年来在公路特许经营项目投资人招标方面的实践，特提出以下几点建议：
（1）在鼓励和引导社会资本进入交通基础设施建设领域的热潮中，建议政府主管部门保持清醒的头脑，对于是否采用特许经营形式进行公路项目融资和何种公路项目适用此种方式融资采取慎重的态度。一方面，特许经营项目毕竟涉及未来几十年公路经营权的转让问题，政府承担了较大风险；另一方面，虽然特许经营项目融资具有很多优点，但并不意味着在所有的地区和所有的经济环境下都适用。
（2）在招标文件中，应按照国际惯例合理分配政府和投资人之间的风险，即“谁最能控制的风险，其风险便由谁承担”。内容包括不可抗力风险、国有化风险、公共政策及法律变化风险、利率变化风险、外汇汇率风险、通货膨胀风险等不可控风险，还包括项目融资风险、项目建设风险（包括征地拆迁、勘察设计、建设施工、交工验收与竣工验收等）、项目运营养护风险（包括道路运营、养护和维修、收费、路政、交通安全管理、服务设施经营与开发等）、项目移交风险、环境保护风险等可控风险。既不能将本应由政府承担的风险强加到投资人身上，使投资人丧失信心；又不能所有的风险均由政府来承担，使特许经营项目在实质上成为保证固定投资回报率的贷款合同。只有合理分配了双方之间的风险，并在项目实施过程中采取有效措施规避和控制风险，才能真正实现双赢的目标。
（3）政府应慎重决定在公路特许经营项目招标过程中作出的各项承诺，包括所承诺的各项优惠政策实施的可行性和延续性，避免与国家宏观政策及法规发生冲突，造成无法兑现承诺的尴尬局面，既有损于政府的诚信，又伤害了投资人的积极性。
（4）在公路特许经营项目招标过程中，建议根据相关的路网规划等资料，展开实地调研，加强对拟建公路项目的交通量预测，提高对项目未来各项收益及费用支出、投资回收期的测算准确性，避免因为项目基础数据预测的失误而给政府带来较大的风险，甚至因此造成国有资产的流失。
总之，由于经营性公路建设项目投资人招标在我国尚属新生事物，还处于不断的研究与探索阶段，在招标投标过程中需要逐步积累经验加以完善和改进，最终形成较为成熟的招标投标管理模式。
结 语：
回顾十余年来我国公路特许经营项目建设的发展历程，可以说是一个不断探索、实践创新的过程。虽然交通运输部已率先颁布了《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》和《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》，国内许多省市也已开展了经营性公路建设项目的运作，取得了一定的成绩和经验，但在发展进程中也存在发展不平衡、目标不明确、制度不完善、操作不规范等问题，特许经营项目融资的法律体系还不成熟、不健全，特许经营立法已迫在眉睫。建议政府尽快从法律体系建设、项目的立项审批、评标定标、合同谈判、项目建设和管理等方面进一步规范，以保护政府和投资人的合法利益。这必将对于创新基础设施和公用事业建设、运营和提供机制，推动政府职能转变，提高公共服务的质量和效率，促进基础设施和公用事业特许经营健康发展等具有重要意义，我们拭目以待特许经营立法的早日实现！
来源：《招标采购管理》 （作者：袁 静 单位：华杰工程咨询有限公司）
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