招标文件的编制是水利工程招标投标活动顺利开展和评标定标的重要技术指导性文件，同时也是工程施工质量、进度和成本控制的重要技术经济文件，涉及法律法规、技术标准、工程经济、合同管理和项目管理等诸多专业领域，要求招标文件编制人员具备较高的水利工程项目法务、商务和专业知识水平。在水利工程招标和评标过程中，有时会发现编制的招标文件中存在招标文件范本选择不当、缺乏操作细则，技术和合同条款含糊不明确、定义前后不统一，招标条件设置不切实际、清单计价不准确，招标文件不完整、补遗答疑文件矛盾等问题。以上问题有的会导致投标人在投标文件编制过程中无所适从，有的则会引起难以进行投标文件评审，导致项目招标失败或招到不合格承包商或不合理中标价，给后期合同签订、履行和管理埋下较大隐患，直接影响到工程全寿命周期的施工质量、工期和成本控制。因此，招标文件是水利工程项目招、投标人之间沟通协调的桥梁，编制完整、合理、严谨的招标文件，提高招标质量水平，就成为水利工程招标活动顺利开展和项目全寿命周期高效、优质管理的关键。

    一、准确合理选用水利工程施工招标文件范本

    从1984年鲁布革水电站第1次按照国际惯例进行招标和浙江石塘水电站施工试运行国内招标开始，公开、公平、公正招投标在水利水电工程施工招标中得到全面的推广和应用。1999年，《招标投标法》颁布实施后，水利部、电力工业部和发改委等有关部门结合水利水电工程特性和国内国际市场运作机制，参考《招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》（2005年版）、《标准施工招标文件》（2007年版）、《简明标准施工招标文件》（2012版）等编制了《水利水电工程施工合同和招标文件示范文本》GF-2000-0208、《水利水电工程标准施工招标文件》（2009年版）和《水电工程施工招标和合同文件示范文本》（水电2010范本）等范本文件，并编制了《水利水电工程施工总承包企业资质等级标准》、《水利水电工程标准施工招标资格预审文件》、《水利工程工程量单计价规范》GB50501-2007、《水利工程建设领域突出问题专项治理工作方案》等水利水电工程施工招标标准和规范文件。经过近30年的招投标建设管理，水利工程招投标已形成了相对完善的法律法规和规范标准，为规范水利项目招投标活动提供了强有力的法务和合同管理保障。为了避免出现串标、围标、哄抬标价等行为，在水利工程招标文件编制过程中，应结合工程特性、项目规划立项文件、施工工艺技术、市场现状和建设单位项目管理能力等方面，按照规范化、标准化、一致化、完整化等原则，合理选择与工程施工建设相匹配的施工招标文件范本，并从项目合同管理、施工质量进度成本控制等方面，细化招标文件中专用合同和技术条款，确保在对等标价的基础上招到技术、实力、信誉均较优的施工企业，实现与项目合同管理、施工质量进度成本控制和后期运营维护的无缝衔接。

    二、经济合理划分工程施工标段

    《招标投标法实施条例》（简称《实施条例》）第二十四条明确规定，“招标人对招标项目划分标段的，应当遵守招标投标法的有关规定，不得利用划分标段限制或者排斥潜在投标人。依法必须进行招标的项目的招标人不得利用划分标段规避招标”。《招标投标法》第二十七条明确规定，“施工招标项目需要划分标段、确定工期的，招标人应当合理划分标段、确定工期，并在招标文件中载明。对工程技术上紧密相连、不可分割的单位工程不得分割标段”。但在实际水利工程招标文件编制中，由于法律和《实施条例》只给出了标段划分原则，并没有给出具体的量化控制标准，加上水利工程自身具有投资额度大、建筑结构复杂、分部工程多等特点，如何做到技术上可行、经济上合理、质量进度成本控制便捷的标段划分，是水利工程招标文件编制的关键决策内容。

    大中型水利工程通常包括挡水系统、泄水系统、引水发电系统和输水系统等，每个系统都可以独立成单项工程，同时也相互联系，如何经济合理地划分标段，这对招标文件编制人员提出了更高的要求。但从一些招标文件编制和招标实际操作来看，一些建设单位或招标代理机构往往存在“量身定标”、“照顾关系单位、任意肢解发包工程，做到人人有份”、“将不同类型工程统一划分为同一标段，从资质上有意排斥潜在投标人”等各种违规行为。将标段划分过分粗略、过分细小化、过分专业化或引入人情关系因素，严重影响了招标活动的公正性和公平性，同时不利于优选专业施工队伍和确保工程施工质量、进度和成本控制。

    1.标段过分粗略，排斥潜在投标人，降低投标竞争性，不利于后期合同履行和项目管理。如：某水库扩容供水工程在施工标段划分过程中，业主为了降低协调工作量且为了照顾关系单位，将土建工程、金属结构设备购置及安装、机电设备购置及安装等划分为1个标段，招标文件要求施工单位必须同时具备水利水电工程施工总承包一级以上资质和机电设备安装一级资质。很多潜在投标人因只具备其中1个资质而被迫放弃投标，最后仅有3家水利施工单位递交了投标保证金和投标文件，虽然满足了正常开标条件，但大大降低了投标竞争性，不利于优选专业施工队伍。

    2.同类型标段过分细化，为避免参建方间的施工干扰，各自建设施工辅助工程会增加施工成本。如：某进场交通洞工程，其洞总长约3170米，总投资概算8641.5万元。由于工程混凝土浇筑量大、浇筑时间紧、作业范围有限，只能在出口处设置施工作业面。建设单位在标段划分时，只需将此划分为1个标段，优选1家施工单位即可完成工程施工，同时可以降低施工过程中业主的协调工作量。但在实际招标文件编制过程中，建设单位没有充分考虑交通洞现场环境和施工条件，认为仅划分1个标段其总价偏高，于是决定将洞划分为2个标段进行招标，导致实际施工过程中为了避免2家参建单位相互干扰，不得不改变原施工方案，在1条280米施工支洞的基础上，额外增设1条295米长的施工支洞，额外增加施工辅助工程成本达265万元。

    3.任意肢解发包工程，多参建方同时作业，交叉作业点面增多，工序交接及验收内容增多、复杂性增强，现场协调工作量大大增多。如：某水电开发公司将一中型水电站发电厂房机组进水口严格按专业化进行标段划分，共划分为土石方开挖、边坡锚索加固和混凝土浇筑3个标段。从招标结构来看，按照专业化进行标段划分确实优选了专业施工技能水平和综合报价均较优越的3家水利施工企业作为参建方，有利于进行施工质量和项目成本控制。但在实际项目管理中发现3家施工企业在同一工作面进行作业，建设单位现场需要同时监督管理3家施工单位，工序搭配、工作面交接和分项工程验收等协调工作量大大增加。尤其是交接面处的边坡超欠挖、施工进度误差堆叠、现场干扰、材料设备调运协调、交接面责任相互推诿等问题，大大增加了项目现场协调和管理难度。最后，业主不得不根据现场实际情况通过补充合同、增加监理人员、增强巡查力度等方式提高现场管理强度。由于标段划分不合理，额外增添了不必要的协调工作量和监督管理内容，项目管理人工成本大大增加。

    因此，建设单位或招标代理机构在进行招标标段划分时，应充分结合工程特性、项目立项、工程总投资、施工环境条件、施工工艺技术、工程质量进度成本控制目标、建设单位项目管理习惯及能力等因素，从节约工程投资、降低施工干扰、加快施工进度、便于施工协调管理等方面出发，在权衡各种因素技术、经济占比的基础上，进行科学合理、节能经济的施工标段划分，确保工程招投标活动和项目施工现场管理具有较高的质量水平。

    三、重视招标文件工程量清单计价的准确性和统一性

    随着《水利工程工程量清单计价规范》GB 50501-2007、《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013在全国范围内的推广实施,明确要求在招标文件编制中需严格按照工程量清单计价规范要求进行工程量清单和招标控制价编制，从而为水利工程准确计价提供了适用的方法和标准。目前，水利工程招标文件编制过程中，其技术标和商务标通常由不同专业的人员编制，其中工程量清单中的项目内容、工程量、单位、单价等基本是由设计人员计算提供，而一些招标文件编制人员或审核人员由于对工程技术不太熟悉，同时不理解工程量清单在招标文件中的重要性，往往只进行简单的汇总，从而造成以招标文件为基础签订的合同文件计量方式与实际施工计量方式不统一，给项目合同管理和现场监管带来较大困难。如某中型水电站在进行发电厂房机组进水口工程招标文件编制过程中，设计人员将进水口C20混凝土按照进口闸墩、上游防洪墙、胸墙三个部位分别提取了工程量。但招标文件编制人员在进行工作量整理和技术条款编写过程中，只进行了简单的汇总，并未对这三部分工程量的计算分界和计价原则做出明确规定。在实际施工过程中，由于进水口全面采用C20混凝土浇筑且在同一工作部位，现场监理人员按照同一类型进行了工程量核算。最终，施工单位和建设单位在结算过程中，由于招标文件和合同文件将三部分工程量分别计量，而实际监理将三部分工程量统一计量，导致出现分区边界不清晰、分区实际工程量无法准确核算等问题，给合同履行和费用结算带来了较大麻烦。

    四、注重招标文件的完整性和规范性

    完整、统一、规范的招标文件是投标、评标、合同管理的重要依据。在具体项目执行过程中，常常会发现招标文件存在“招标公告内容与招标文件不一致”、“投标资格条件模糊不清”、“招标文件内容不完整，无数量、无规格”、“招标文件补遗、答疑文件相互矛盾”、“工程量清单计量单位乱用”等问题。

    一是为了确保招标文件编制的完整性、审查全面性和特殊条款应有的约束力，对没有专用条款对应的通用条款，尤其是像“有效期延长、免责、不可抗力、争议与仲裁”等不常用条款不能进行删除。对于合同履行中的特殊问题，还需要通过在专用条款中用补充条款明确其约束力和处理依据。二是要根据工程特点、技术工艺和项目管理要求选择合适的合同类型。三是要合理分配招标人和投标人的风险，严格按照谁处理主动，谁承担责任进行风险摊分。四是编制人员要认真检查和复核，避免由于漏项、错项或一些低级错误导致评标困难或招标失败。五是要注意招标文件的规范性和统一性，尤其是在检查和复核工程量清单及投标价时，要统一工程量计量单位和报价单位，避免与实际脱离。如：在一些招标文件中出现报价单位采用元或万元时，其小数点保留位数与之不匹配，出现元保留4位（计量到毫钱）、万元保留2位（计量到百元）的报价清单，这与我国货币最小以“分”计不匹配，报价规范性和准确性不高，不够严谨、合理和科学。另外，编制人员要检查招标文件前后章节内容的一致性，避免招标人与买方、投标人与卖方、承包人与施工方、供货方和设备厂家等名词在一份招标文件不同章节中的混用。六是要检查签名、签章的完整性、有效性和规范性。要检查招标文件结构层次、序数是否准确，所附资料是否完整、是否真实有效。

    编制一个完整、规范、操作性强的招标文件，不仅可以为投标人提供准确清楚的投标依据，同时也能为招标人优选技术能力强、经验丰富、性价比高的投标人创造有利条件。

    五、结束语

    招标文件编制的好坏，直接影响到招投标活动的顺利开展和合同的具体实施，需要招标人及招标代理机构高度认识到其重要性。由于水利工程存在投资资金大、建设周期长、施工技术复杂等特点，其招标文件在编制过程中很难做到十全十美，但招标人及招标代理机构均应充分考虑工程特性、施工技术工艺、项目管理难度等，从规范工程量计量及计价格式、完善通用专用条款、准确定义名词解释及一致性等方面，努力编制合同双方权利和义务、责任和风险总体平衡、投标报价条件清晰准确、条款明了、可操作性强的招标文件。只有编制出科学合理、完整准确、规范统一的招标文件，才能为投标人投标活动开展提供重要指导，从而优选出有经验、有实力的投标人，为后续合同签订、履行和管理提供重要保障条件，实现项目全寿命周期建设过程中建设方和施工方的双赢。

来源《招标采购管理》（作者：申庆忠   单位：贵州省遵义市红花岗区水务局）