在日常物资采购招标活动中，招标人经常对投标人提出制造商或代理商的资格要求。如何正确定义制造商及代理商，关系到招标人、评标专家、投标人等诸多相关方。本文围绕石化物资采购招标活动中制造商与代理商的常见授权和资格判断问题进行分析探讨，提出在编制招标文件时就应根据招标项目的特点对投标人的本质要求、授权要求等给出明确规定，以减少投标后因双方对授权的认知不统一而造成的各种纠纷和质疑。

石油化工行业采购物资复杂多样，涉及类别五花八门，从生产原料到高端科技，从生活物资到进口设备，可以说包罗万象，跨越范围广泛，且部分物资技术工艺复杂，生产厂家少，这些因素给石油化工行业的物资招标采购工作带来了一定的难度。

中石油许多单位目前在物资采购领域都采取大额物资依法公开招标的采购方式，基本按“用户提出采购需求——物采部门编制招标方案——招标部门组织实施招标并返回招标结果”的流程实施招标采购。而招标人在编制招标方案时，经常会忽略制造商授权的问题，例如，对于未严格限定投标人必须是制造商的公开招标，经销商及代理商显然也可以报名参加，但如果招标人在招标文件中未对单一授权做出说明，当同一品牌的制造商和代理商甚至多个不同权限、不同地区的代理商都来参加投标，很容易被评标委员会判断为串通投标。

因此，在石化物资采购招投标的实务操作过程中，当招标人设置投标人资格条件时，应根据采购物资的特点充分考虑制造商授权问题。制造商直投、代理商投标、产品授权经销商投标，哪些产品需要制造商授权，哪些产品不需要制造商授权等，这些对投标人资格有限定的重要因素是决定一个招标项目是否成功并让招标人满意的关键条件。本文将针对石化物资采购招投标实务中的常见授权问题展开探讨。

一、物资采购中制造商和代理商的区分

招投标活动中的制造商是指开发、生产、加工、制造有形或无形产品的企业。需要注意的是，不拥有知识产权、不能自主销售其生产产品的代工厂并不属于制造商范畴。对于许多企业来说，大型设备、技术含量高的产品以及单一批量物资的采购都希望能够减少中间环节，实现制造商直采。代理商顾名思义，指的是代理制造商参加投标或者取得制造商授权购买其产品参加投标的非制造商，一般分为项目授权和产品授权。对于多规格批量、不宜直采的通用物资，石化公司大多会委托贸易商进行供货。

二、制造商授权

首先要区分下代理授权与产品授权的关系。代理授权是指制造商授权其他企业代理其投标，二者为代理关系，被代理的制造商在整个招投标活动中要就投标结果向招标人承担相应责任，且制造商针对同一个标包只能授权给一个代理人；产品授权则指制造商授权其他企业购买其产品参加投标，二者是买卖关系，制造商仅对投标产品的质量承担责任，对于与招标人形成的实质合同不直接承担责任。产品授权又可以分为特定项目的产品授权和不特定项目的产品授权两种形式。本文中提到的授权主要是指制造商授权其他企业以自己产品参加投标，其对投标产品的质量承担责任。

制造商在同一包中可以授权代理商的数量有没有明确规定？关于此问题，不同项目的规定不尽相同。《工程建设项目货物招标投标办法》第三十二条规定，“在工程建设项目货物招标时，一个制造商在同一包中对于同一品牌同一型号的货物，只能委托一个代理人投标”；《机电产品国际招标投标实施办法》第三十一条规定，“2家以上投标人的投标产品为同1家制造商或集成商生产的，按1家投标人计算。对2家以上集成商使用同一家制造商产品作为其集成产品一部分的，按不同集成商计算。”

而在政府采购项目中，关于制造商委托代理人参加投标的规定，并没有明确的法律解释，只在《关于多家代理商代理一家制造商的产品参加投标如何计算供应商家数的复函》（财办库〔2003〕38号）给出了答复，“政府采购的竞争是指符合采购人采购需求的不同品牌或者不同生产制造商之间的竞争，原则上同一品牌同一型号产品只能有一家投标人，但应当在招标文件中对此作出明确规定”。

制造商委托多个代理人投标，如果出现同一产品的投标人全部为同一制造商授权参加投标的，视为一个投标人。

在实际操作中，该如何理解这段话，不同的人往往有不同的理解。有人认为，视为一个投标人的含义是指只能有一个投标人中标。笔者认为，视为同一个投标人的含义就是同一品牌产品，无论制造商来投标也好，还是持有授权的代理商也好，在招标评标过程中，出现同一产品的投标人全部为同一制造商授权参加投标的，招标人只能认可一个有效投标人，也即意味着该项目只有一个有效投标人，因有效投标人不足三个，依法不能开标。

上述问题在公开招标的实务操作中非常困难，因为当公开招标项目选用资格后审方式时，只有到完成开标并进入评标阶段后，招标人才会知道同一制造商生产的产品出现了多个投标人的情况，而如果参加投标的有效投标人（不同制造商）超过了3个，那么针对同一制造商的多个授权代理商，视哪一个为有效投标人很容易引起争议。为了避免出现这种局面，笔者建议在编制招标文件及发布招标公告时，招标人最好在招标文件中明确规定：制造商来参加投标的，不得再授权其他代理商一起前来参加投标；制造商授权代理商来参加投标的，同一个项目招标人只认可制造商对于本项目的唯一授权。如此方可减少出现无法开标或大量废标的情况，也能相应减少招标采购过程中的资源浪费，缩短流程和周期，提高工作效率。

三、根据采购物资的属性来定位投标人的制造商授权

在物资招投标项目中，并不是所有的物资都必须要有制造商授权。一般来说，能够从市场上自由获取的通用产品，投标人在投标时并不需要提供制造商授权，例如办公用品、生活杂品、橡塑制品、日用小电器、消防器材等常用物资。

因此，招标人在编制招标方案及招标文件时应注意，需要投标人出具产品制造商授权的情况一般包括五种情况：一是产品不能从市场自由采购到的特殊产品，如特殊设备、设备的专用备品备件；二是产品具有特殊性，经销商需要由制造商进行经销资格认定的，如电缆、钢材等；三是产品为定制产品，而不是标准规格的批量生产产品，如非标准件和拥有独立知识产权的物品等；四是需要制造厂提供服务和质量保证的，如成套系统等；五是需要制造商保证产品可以得到持续的备件供应和服务的，如仪器仪表等。

对于在市场上可以自由获取的产品，招标人应该尽量不限制投标人提供制造商授权，否则不利于竞争，容易造成制造商垄断，甚至会发生操纵投标、围标、串标等行为。

四、评标过程中常见的制造商授权问题

公开招标资格后审的项目，投标人与招标人在开标前没有实质性沟通，进入开标评标阶段后，评标委员会在评审过程中往往会因为制造商授权问题产生争议，以下是物资招投标评标过程中常见的几种情形。

1．同一产品的制造商与制造商授权的代理商同时参加投标

对于资格后审的公开招标项目而言，开标后评标时才会发现同一产品的制造商与代理商同时来参加投标的情况，此时对于评标委员会来说，需要评定这样的投标人是否属于合格投标人。看法一般有两种：一种是无论是制造商，还是代理商，只要资质合格，那么两个投标人都是合格投标人，评审其投标价格即可；另一种是制造商与代理商就同一种产品来投标有串标嫌疑，按规定可以将两个投标人都评审为不合格投标人。

笔者认为，招投标是一件严肃的事，制造商由于自身原因无法亲自来参加投标，一般会给代理商产品授权来参加投标，而如果制造商不但亲自来参加投标，同时还授权给其他代理商一同来参加投标，那么这其中串标或者陪标的意味就非常明显。因此，当同一产品的制造商与制造商授权的代理商同时参加投标时，评标委员会应当裁定二者有串标嫌疑，根据《招标投标法实施条例》第五十一条的规定，“当投标人有串通投标、弄虚作假、行贿等违法行为时，评标委员会应当否决其投标。”

2．同一制造商授权给多个代理商参加投标

同一个公开招标项目，当两个以上的投标人持有同一制造商的授权参加投标时，按规定视为一个投标人，那么评委该如何从中界定出一个有效投标人呢？笔者认为，应根据不同的情况不同对待。物资采购招标项目中常见的情形是一个投标人持有的是项目授权，而另一个投标人持有的是区域授权，这种情况时有发生，多见于对产品授权并不太严格的国内制造商。业界通常认为，针对特定的招标项目，项目授权比区域授权更有效，因此在评标过程中，当授权发生冲突而又有投标人持有针对本次招标项目的专有授权，可以视其他非项目授权为无效投标。

例如，某液压工具公开招标，招标人要求为进口品牌，进口品牌制造商可委托代理商参与投标，投标人采用资格后审方式。招标公告发布后，有四个投标人报名参与投标。开标后的初评阶段，评标委员会发现有两个投标人代理同一进口品牌产品，且其所持有产品的授权书均为该进口品牌产品制造商正规授权，不同的是，甲持有的是针对本次招标的项目授权，授权书内容明确标示“我公司授权甲公司代表我公司参与XX招标项目投标”，而乙持有的是招标人所在地区的区域授权，授权内容为“乙公司是我公司在西北地区的代理商”。在认定哪一方授权是有效授权的问题上，评委发生了争论，最终由评标委员会拟出澄清事项：要求直接联系发出授权书的原厂制造商对两份授权予以确认。发出授权的品牌制造商很快进行了回函确认，明确“乙公司是我公司在西北地区的代理销售商，而甲公司是我公司针对本次招标项目的特别授权代理商，我公司的授权制度要求项目授权大于区域授权，因此本次招标项目的有效代理商是甲公司。”据此，评标委员会评审乙公司为无效投标，而甲公司则进入详细评审环节。

在上述案例中，招标人在招标文件中并没有与投标人进行明确的“约定授权”，因而甲公司取得项目授权后前来参加投标，而乙公司作为区域销售在没有与制造商进行确认的情况下也来参加投标，评标委员会依照“制造商委托多个代理人投标，如果出现同一产品的投标人全部为同一制造商授权参加投标的，视为一个投标人”的原则进行评标时，到底应该视哪一个投标人为有效投标人，此时没有法律依据和招标文件约定依据可循，要求发出授权的制造商进行澄清是一个可行办法。而通过多个案例的澄清结果，笔者发现所有制造商对待授权都遵循“项目授权大于区域授权的原则”，也就是说，在专有项目招投标中，授权范围越窄则越有效。

第二种情况是多个投标人持有的均为项目授权，这说明制造商明知道该招标项目的唯一性却给予多家代理商同一项目的授权，毫无疑问应视为有串标嫌疑，均应评审为无效投标。

第三种情况是多个代理商持有同一制造商的不同区域授权，而没有任何一家投标人持有项目授权。这种情况比较罕见，也是争议最多的一种。有的评委认为，既然是区域授权，那么只需认定招标项目的执行区域即可；有的评委则认为，在投标人都有效的情况下，应该视综合排名为准；还有的评委认为，应该视为串标行为，均评审为无效投标。根据前面提到的“出现同一产品的投标人全部为同一制造商授权参加投标的，视为一个投标人”原则，可依照评标委员会讨论结果执行，在没有明确的法规制定及招标文件约束的情况下，评标委员会可要求发出授权的制造商进行澄清，也可依据常识认知来判断项目所在地区域授权有效，其他区域授权无效，减少废标的可能性。

3．同一制造商的多个经销商同时参加投标

这种情况多见于通用物资，如电脑耗材、洗护用品等，这一类产品属于常见物资，流通性好，周转快，厂家的经营模式多为多级经销商销售，因此公开招标时会出现多家投标人持同一制造商的经销商授权前来投标的情形。针对这一类招标物资，笔者认为应遵循市场规律，不必过分追究项目授权，既然是符合统一技术要求的同一品牌规格型号产品的经销商，那么就应遵循“价低者得”的原则，否则容易弄巧成拙。过分强调项目授权，反而容易将市场上随处可以买到的东西招成了独家物资，毕竟这一类产品的市场竞争性往往最激烈，应在不同层级的经销商之间造成价格竞争，这样对招标人更为有利。

五、总结

针对招标项目中遇到的制造商及代理商授权问题，可谓五花八门，笔者认为不能统一论性，而是应该视招标物资的本质来决定，最重要的是，在编制招标文件时就应根据招标项目的特点明确规定对投标人的本质要求及授权要求，给投标人明文规定，以达成约定条款，这样可以减少甚至杜绝投标后因双方对授权的认知不统一而造成的各种纠纷和质疑。

  作者：田  静

（作者单位：兰州石化公司招标管理中心）