本文分析了所谓“监管协同模式”的基本思路和特点，并从该思路出发，提出细化监理管控方案，通过完善监理招标文件编审要点构建监理合同体系，强化对监理人的合约约束力，从而实现有效管控的一系列举措，旨在为工程人员编审监理招标文件以及实施监理管理工作提供参考。
工程建设项目中，建设单位即发包人委托专业化管理人实施项目管理条件下，监理人接受管理人监管并与其协同工作为发包人提供全过程项目管理服务。监理人对施工总承包人实施监理，管理人则通过监理人实现对施工过程的间接管理。鉴于监理人在全过程管理中所发挥的重要作用，管理人应重视对监理人的管控。笔者认为，有必要充分利用好招投标环节，将针对监理人管理要求纳入招标文件，在投标中赢得监理人对管理要求的响应及对相关服务承诺。管理人应立足对监理人系统管控为出发点，科学组织监理招标文件编审，并分别在投标须知、合同条件及评标办法等重要部分分别部署监理管理策略或要求，力求对监理人形成系统合约约束。
一、监理管控基本思路
笔者认为，管理人实现对监理人管控的核心就是着力构建与监理人的“协同工作体系”。所谓“协同工作体系”是指监理人以满足管理人需求为工作出发点，为管理人提供全过程管理的一系列伴随服务，也可称之为“监管协同模式”。监理人具体管控内容主要包括：围绕项目建设目标及管理人项目总体策划与要求，建立健全项目管理制度体系；划清监理人与管理人工作界面，确定各自分工与责任，明确监理人对施工监管权力；将各类施工事项分类后一并纳入监理服务范围，全面实施“监理总承包”模式；由监理人牵头围绕全过程管理组建 “协同工作组”等。实践中，“协同工作组”方式实质且直接地推动了项目实施进程。
通过精细化地构建监理合同体系，围绕全过程管理要求详细补充监理人责任、权利与义务，并周期性地对其实施履约评价大大提升了监理管控的效果。
二、监理招标文件编审要点
监理招标文件编审是对监理人实施管控的具体入手点。其中，编审过程实质是将监理管控思路纳入招标文件的过程，形成对监理人的合约约束力，从而为有效管控监理行为奠定基础。结合实践，笔者梳理提出如下编审要点。
1.协同体系与工作组方式
具体而言，监管协同模式是管理人基于监理人协助而对项目实施管理的过程，并通过监理人对施工环节实现有效监管。一方面，该模式充分利用监理人工作成效与管理资源提升项目管理效能。另一方面，发挥监理人对施工环节管理的主导作用。监理人对管理人协同过程包括：工程手续、招标合约、勘察设计、投资造价、进度、质量、安全及项目收尾等各管理领域协作。通过对管理全过程、全要素深度挖掘监理人能够提供的伴随服务，形成构建监管协同模式的主要思路。此外，从项目全过程、全要素主要领域入手，由管理人牵头、监理人组织形成由各参建单位共同参与的协同工作组，这一方式打造了参建单位间最直接协调沟通的渠道，为管理人及监理人协同发挥项目主导管控作用奠定基础。在监理招标文件编审中，应将上述要点写入合同条件中有关监理人应履行的合同义务部分。
2.监理范围与总承包模式
所谓“监理总承包模式”是指将项目中所包含的非主体、非关键且非本专业施工内容纳入项目监理范围的做法。对于非本专业监理内容，由其自行组织实施监理分包。在总承包模式下，监理实施范围有必要从服务内容、阶段、深度等多个视角进行界定。就房建项目而言，监理具体范围需包括：（1）法律、法规所规定的监理范围与服务内容；（2）项目涉及各类市政公用工程的施工内容；（3）为发包人及管理人提供全过程、全要素管理的各类伴随服务内容；（4）项目所颁布的各类管理制度所规定的工作内容；（5）在项目发包人及管理人安排下所实施的必要沟通、协调服务内容，如就项目设计与施工协作进行协调，组织各参建单位构建管理协同工作组等；（6）服务时间阶段是自签订合同之日起至工程缺陷服务期结束，包括项目开工前准备、竣工验收及缺陷责任期阶段监理；（7）发包人及管理人临时交办的其他事项等。在监理招标文件编审中，上述内容应在招标文件监理招标范围及应由监理人履行的合同义务部分载明。
3.履约评价及与价款关联
履约评价是依照合同内容由合同主体一方对另一方履约情况组织的评价，作为对主体行为履约状况考量的方式，它是合约管理最直接有效的手段之一。针对监理人履约评价内容应以管理人项目总体策划及全过程管理要求为重点，并沿着本文上述监理基本管理思路展开，评价要素选定应依据监理合同条件，侧重对伴随服务及监理实施效果的考察，应关注项目管理制度的落实与执行。评价周期应与监理费用支付周期保持一致，并在费用支付时点前组织评价工作，通过评价总结监理人违约事项并明确违约责任。为实现良好履约，有必要将评价结果与监理费用支付相关联，实现采用经济手段制约监理行为的目的。以房建项目为例，笔者梳理监理人履约评价要点详见表1所示。在监理招标文件编审中，应将履约评价作为合同条件中有关发包人权利部分载明，并将以此为基础所制定的具体评价方案作为合同附件。
4.团队配置与最低资格条件
监理人服务成效与能力水平是依靠其团队实现的，为此，团队合理配置以及人员能力十分重要。为此，应在招标过程中提出建立团队专业配置与人员最低资格的限定条件。配置方案与资格条件应依据总承包管理的实施程度及其对管理人的协同与伴随服务要求提出。笔者结合实践并以房建项目为例，梳理了监理团队配置与人员最低资格条件，详见表2所示。在监理招标文件编审中，应将上述内容在合同条件中的关于监理人义务中明确。
5.基于项目管理的支付方案
为进一步利用经济杠杆强化对监理人管理，有必要从监理人管理协同配合与伴随服务效果出发制定费用支付方案。无论是支付时点还是支付比例确定，均应与项目总体实施目标及发包人与管理人共同认同的项目管理成效的里程碑节点相呼应。笔者认为，可将监理费用分摊至建设期各年份，每建设年支付1～2次监理费。以房建项目为例，笔者结合实践提出详细支付方案详见表3所示。在监理招标文件编审中，应将上述内容在合同条件中关于监理费用结算与支付部分载明。
6.组织开展重计量工作
在监理人协助管理人实施造价控制过程中，“重计量”是一种十分重要的手段。所谓“重计量”是指由监理人主导实施的，针对项目不同阶段的设计成果及施工工程量差异，通过对比分析进一步优化设计成果、项目内容从而实现造价控制总目标的过程。实践中，重计量工作要求主要包括：（1）实施时限要求：施工总承包合同签订后及施工图设计交底完成后的3至6个月内；（2）实施主体要求：重计量工作由监理人牵头并审核计量成果，施工总承包人具体组织重计量过程，设计人予以配合；（3）计量成果要求：监理人对重计量成果审核准确率不低于95%；（4）造价控制要求：结合重计量成果，组织开展与投标文件、招标工程量清单、控制价对比，协助管理人开展与项目经批准的初设概算对比等，并结合对比结论开展造价控制及投资管理决策；（5）设计工作要求：结合重计量结论，设计人组织技术经济论证，对施工图完善优化，对施工组织优化提出合理化建议；（6）其他要求：对涉及新增材料设备认质认价及合同价款调整组织相关谈判等。在监理招标文件编审中，应将上述内容在合同条件中有关监理人应履行的义务部分载明。
7.提供管理协同伴随服务
全过程项目管理主要包括全过程、全要素、全干系人三个管理知识领域维度。其中全过程维度主要包括建设手续、设计管理、招标采购、现场协调管理等领域，全要素维度主要包括工程造价、进度、质量、安全、档案管理等领域，干系人维度主要是针对各参建单位的管理领域。全过程管理配合服务是指监理人针对项目管理人上述三维度管理诉求提供全面的配合与支撑服务过程。通过配合服务，将使得管理人的项目管理工作更加顺畅，增强了管理执行力，提升了管理效果。为此，招标文件中应补充管理协同伴随服务内容，笔者梳理了监理人为管理人提供的伴随服务主要事项详见表4所示。在监理招标文件编审中，应将上述内容在合同条件中有关监理人应履行的义务部分载明，并在表4内容基础上进一步细化后作为合同附件。
8.文件内容关联一致
监理招标文件一般由投标须知、评标办法、合同条件等组成，其中合同条件包括承包模式、设计范围、成果交付、费用支付、责权约定、履约评价与违约责任等约定内容。“关联一致”是指将招标文件各组成部分内容保持关联并前后一致，也可理解为以合同条件为中心，其他各组成部分与之关联呼应。合同条件的关键内容应同时在投标须知中体现，旨在要求投标人有针对性地做出投标响应，也增强了招标文件的严谨性。将投标要求及设计任务书关键内容在合同条件中的责权约定的部分载明，并在违约条件与追偿约定部分予以明确，同时还应纳入评审范围以及履约评价范围。各组成部分关联一致不仅是招标文件完整性和连贯性需要，更体现出管理要求在设计要约中的实现过程。关于招标文件各组成部分的一致性关系详见图1所示。
三、结束语
创新并实施监理人工作的总承包模式，挖掘其能够为项目全过程管理所提供的各项伴随服务，引导其围绕项目各管理领域组建工作组，以建立健全各项管理制度为抓手，充分实施高效的监管协同工作过程。工程人员将上述监理管理思路通过招投标缔约阶段得以实现，将重要管理要求纳入招标文件尤其是监理合同条件，针对监理人构建起全面、完整且有效管控约束体系。在项目实施中，注重以合同为依据实施履约评价，强化对监理人工作的过程管控，强化其在项目施工管理中所发挥的作用，必将为监理人提供更加广阔的能力展示空间，也为新时代监管合一改革提供良好示范。
作者：吴振全 张建圆
（作者单位：北京市工程咨询公司）
来源：《招标采购管理》
